“受利益驅(qū)使，近年來(lái)我國(guó)非法采礦案件頻發(fā)，國(guó)家對(duì)非法采礦行為的打擊力度不斷加大。但在嚴(yán)厲打擊非法采礦行為的同時(shí)，一些不構(gòu)成非法采礦或雖構(gòu)成非法采礦但達(dá)不到犯罪程度的案件應(yīng)引起社會(huì)重視，避免因‘誤傷’影響新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的信心。”在近日由中國(guó)工程院非法采礦研究課題組、中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院等聯(lián)合召開的有關(guān)非法采礦罪研討會(huì)上，相關(guān)專家對(duì)“非法采礦罪擴(kuò)大化”的趨勢(shì)表示了擔(dān)憂。

司法實(shí)踐中多種行為易被認(rèn)定非法采礦

當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，使保障能源資源安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略。但從公布的涉礦案例來(lái)看，近年來(lái)非法采礦案高發(fā)頻發(fā)，多個(gè)省份均有涉及。

與會(huì)專家表示，在處理涉礦案件的司法實(shí)踐中，十種行為往往被認(rèn)定為非法采礦。

一是將按備案勘查方案進(jìn)行洞探、井探、槽探等產(chǎn)生礦石進(jìn)行銷售的行為認(rèn)定為非法采礦。

二是將按備案開發(fā)利用方案施工產(chǎn)生礦石進(jìn)行銷售的行為認(rèn)定為非法采礦。一家礦業(yè)企業(yè)的采礦權(quán)開采深度在山腰之間，根據(jù)備案登記的開發(fā)利用方案開展采前準(zhǔn)備工程，結(jié)果被立案?jìng)刹?，歷時(shí)三年獲得無(wú)罪判決，但企業(yè)因此停產(chǎn)至今。

三是將按備案設(shè)計(jì)要求施工的各種建設(shè)工程產(chǎn)生礦石進(jìn)行銷售的行為認(rèn)定為非法采礦。如修路、建房、建廠、挖基坑、土地平整、土壤改良、生態(tài)修復(fù)、固廢利用、煤礦滅火工程等，都會(huì)產(chǎn)生礦石，因此被立案?jìng)刹榈陌咐^多。永安東方礦業(yè)公益修路將彎道取直產(chǎn)生的石英巖綜合利用，被判有罪，全部材料被查封，企業(yè)停產(chǎn)三年。

四是將雖在礦區(qū)范圍內(nèi)開采但超出備案登記儲(chǔ)量或超出備案登記礦種的開采行為認(rèn)定為非法采礦。內(nèi)蒙一家螢石礦在開采過(guò)程中將伴生的鉛鋅礦選出后銷售，因此被認(rèn)定為非法采礦，企業(yè)倒閉，但因鉛鋅礦未達(dá)工業(yè)品位，各方仍存爭(zhēng)議。

五是將采礦許可證換證、延續(xù)期間在礦區(qū)范圍內(nèi)開采的行為認(rèn)定為非法采礦。安徽一石灰?guī)r礦在資源整合期間，經(jīng)行政機(jī)關(guān)許可在礦區(qū)內(nèi)技改產(chǎn)生圍巖予以銷售，被立案?jìng)刹椋Y源整合中斷，負(fù)責(zé)人被羈押。

六是將超過(guò)行政許可的生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行開采的行為認(rèn)定為非法采礦。

七是將行政機(jī)關(guān)許可開采但未頒發(fā)采礦許可證的行為認(rèn)定為非法采礦。河南一家招商引資企業(yè)，政府要求其開采并成為納稅大戶，但被立案?jìng)刹?，雖最終宣告無(wú)罪，但企業(yè)因此破產(chǎn)。

八是行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е鲁瑢釉浇绫徽J(rèn)定為非法采礦。

九江瑞昌自然資源部門頒發(fā)的采礦許可證開采范圍內(nèi)可采儲(chǔ)量為零，與擬許可的區(qū)域不一致，歷史上一直按實(shí)際開采區(qū)域進(jìn)行管理，后發(fā)現(xiàn)與證載礦區(qū)范圍不符，幾千萬(wàn)設(shè)備被拆除，擬注銷采礦權(quán)，企業(yè)直接損失過(guò)億元并被認(rèn)定構(gòu)成非法采礦罪。九是行政許可不明確或歷史原因?qū)е率聦?shí)不清證據(jù)不足但被認(rèn)定為非法采礦。某公司通過(guò)公開拍賣獲得采砂許可，合同中未約定開采深度，但采砂結(jié)束后以非法采礦罪被起訴。

十是行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為造成超出采礦范圍被認(rèn)定為非法采礦。安徽霍邱一土石方清運(yùn)工程，行政機(jī)關(guān)組織四方實(shí)時(shí)監(jiān)管，后被監(jiān)管人因非法采礦被判刑。如果行政機(jī)關(guān)及時(shí)制止非法開采行為，則不會(huì)由行政違法轉(zhuǎn)化為刑事犯罪。

非法采礦行為缺乏標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定

《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十三條規(guī)定：“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦，或者擅自開采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

在研討會(huì)上，針對(duì)非法采礦罪的認(rèn)定，中國(guó)工程院戰(zhàn)略研究咨詢項(xiàng)目《保障我國(guó)礦產(chǎn)資源安全的政策研究》礦法修改課題組、中國(guó)地質(zhì)大學(xué)和曹旭升礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)提交的研究報(bào)告稱，非法采礦罪是專業(yè)性要求極高的涉礦高發(fā)犯罪。但在司法實(shí)踐中，各方對(duì)開采行為的合法與非法、礦與非礦、罪與非罪、罪輕與罪重等爭(zhēng)議較大，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用標(biāo)準(zhǔn)不一。

“近年來(lái)在司法實(shí)務(wù)中會(huì)出現(xiàn)有些地方將沒有社會(huì)危害性，或者是社會(huì)危害性較小，不構(gòu)成犯罪的行為認(rèn)定為非法采礦罪。”中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源法治研究中心研究員、北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升表示，由于非法采礦尚無(wú)明晰的司法解釋，各地對(duì)非法采礦行為的理解、把握不一，同案不同判較多。“非法采礦罪擴(kuò)大化應(yīng)引起各方的高度重視，目前在嚴(yán)厲打擊非法采礦案件的同時(shí)，一些不構(gòu)成非法采礦或雖構(gòu)成非法采礦，但達(dá)不到犯罪程度的案件被立案?jìng)刹?，甚至被定罪量刑，致使被立案?jìng)刹榈牡V業(yè)企業(yè)遭遇滅頂之災(zāi)。”他表示，這一問(wèn)題若不能得到及時(shí)徹底解決，將不利于礦業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

科學(xué)界定非法采礦行為需多方努力

“現(xiàn)在有很多這種所謂的非法采礦行為是沒有被《刑法》條文所規(guī)制，比如說(shuō)河道采砂，比如社會(huì)化推進(jìn)礦山修復(fù)治理過(guò)程當(dāng)中對(duì)工程施工產(chǎn)生的土石方拍賣等行為根本不用取得采礦許可證。而且《刑法》只是說(shuō)超越這個(gè)范圍或者未取得采礦許可證而沒有規(guī)定說(shuō)超量就一定定罪。這種非適刑行為，現(xiàn)在就是行政機(jī)關(guān)把它給適刑化，我認(rèn)為這也是非法采礦罪擴(kuò)大化的一個(gè)原因。”車林睿實(shí)習(xí)律師表示，“如何界定行政違法和刑事犯罪，這個(gè)度如何去把控，是當(dāng)下迫切需要解決的問(wèn)題。”

全國(guó)政協(xié)委員、最高法特約監(jiān)督員馬海軍表示，今年全國(guó)兩會(huì)期間，曾提交關(guān)于正確認(rèn)定非法采礦行為解釋《刑法》第343條的提案，其中提出兩個(gè)建議，一是建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《刑法》343條中的未取得采礦許可證擅自采礦予以立法解釋。二是要求兩高對(duì)關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋，完善關(guān)于非法采礦罪的司法認(rèn)定，調(diào)整量刑起點(diǎn)。提案提出之后也獲得了立案，目前正在辦理過(guò)程當(dāng)中。

“構(gòu)成的前提主要是以行政許可為主，行政許可之前其實(shí)已經(jīng)開展了相關(guān)的采礦行為，但是對(duì)于采礦的事實(shí)在《刑法》當(dāng)中沒有做出明確的規(guī)定，罪或者非罪，從中取得的礦種和礦產(chǎn)品能否交易也沒有做出規(guī)定。”研討會(huì)上，青海恩澤律師事務(wù)所楊強(qiáng)律師也認(rèn)為，對(duì)于避免非法采礦罪的擴(kuò)大化，不僅要對(duì)非法采礦罪做立法解釋，還要對(duì)如固體廢物處理等一系列涉及礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)做完整的解釋之后，才可能徹底解決相關(guān)問(wèn)題。

“從技術(shù)層面上來(lái)講，非法采礦普遍存在或者大量的存在，這是一個(gè)基本事實(shí)。但如果非法采礦罪開始出現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，應(yīng)該考慮是否法律和政策之間的關(guān)系出現(xiàn)了問(wèn)題，其中涉及法律認(rèn)識(shí)不足、政策引導(dǎo)的偏差以及礦業(yè)開發(fā)過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題。”全國(guó)律協(xié)環(huán)資能委的主任周塞軍表示，在司法實(shí)踐中，非法采礦案很多是刑事、行政、民事責(zé)任糾纏在一起的，不能僅僅把它看作是一個(gè)刑事犯罪行為，應(yīng)該結(jié)合刑事、民事、行政等多個(gè)方面，將涉案的多方關(guān)系理清才更有意義。

“目前，涉及非法采礦案件確實(shí)很多，已經(jīng)引起國(guó)家有關(guān)部門高度重視。但從法理研究的角度來(lái)說(shuō)，還比較薄弱。實(shí)際上國(guó)內(nèi)礦法的理論研究往往滯后于實(shí)踐的發(fā)展，整體都是實(shí)踐在推著理論走。”中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源法治研究中心主任孟磊表示，“非法采礦罪，到底違反礦政管理規(guī)定，還是達(dá)到違反《刑法》犯罪構(gòu)成的程度，這是有本質(zhì)差別的。當(dāng)前，可能存在把部分無(wú)證開采、越界開采或違反相關(guān)礦政管理規(guī)定的違法行為作為等同于刑事犯罪的現(xiàn)象，這可能是非法采礦罪擴(kuò)大化趨勢(shì)面臨的一個(gè)比較突出的問(wèn)題。”他建議，處理這類問(wèn)題，能用行政手段能夠解決的，不要輕易動(dòng)用《刑法》的方式解決。

北京市地質(zhì)勘查開發(fā)集團(tuán)有限公司技術(shù)總監(jiān)王德利表示，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中非法采礦案件里邊，實(shí)際上作為公安機(jī)關(guān)的偵查過(guò)程，恰恰是個(gè)技術(shù)甄別的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)專業(yè)技術(shù)部門專業(yè)技術(shù)人員來(lái)做。所以，下一步應(yīng)該呼吁如何讓礦業(yè)專家發(fā)揮專業(yè)人員的作用，加強(qiáng)對(duì)采礦行為“合法與非法”的甄別。

“非法采礦罪的認(rèn)定涉及的面非常廣，涉及多部法律法規(guī)、多項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及多個(gè)部門的相關(guān)政策，也涉及礦產(chǎn)資源管理部門、環(huán)保部門、應(yīng)急部門及司法部門和多個(gè)層級(jí)的地方政府。所以，對(duì)于非法采礦罪的認(rèn)定，不同部門，不同政府，不同管理人員的不同認(rèn)識(shí)和理解，都會(huì)造成認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同。而且社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，因?yàn)閲?guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，對(duì)于非法采礦罪的認(rèn)定也不一樣。”自然資源部油氣中心開發(fā)室主任許書平認(rèn)為，“在司法實(shí)踐中，對(duì)非法采礦罪的認(rèn)定要恰如其分，合情合理，要避免非法采礦擴(kuò)大化，避免人為因素的干擾，確保在法律層面科學(xué)地從根源解決問(wèn)題。”

針對(duì)避免非法采礦罪擴(kuò)大化，會(huì)議建議，一是要對(duì)非法采礦行為做出立法解釋，將按備案登記的方案或設(shè)計(jì)進(jìn)行施工的行為、超生產(chǎn)規(guī)模開采的行為、礦區(qū)范圍內(nèi)的開采行為、按行政機(jī)關(guān)許可開采的行為、行政機(jī)關(guān)原因?qū)е略綄釉浇缧袨榈?，均排除在非法采礦行為之外。二是建立非法采礦案件礦業(yè)專業(yè)陪審員出庭制度。三是建立非法采礦案件鑒定人和專家證人（專家輔助人）依辯護(hù)人或當(dāng)事人申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)出庭制度。五是建立非法采礦罪辦案人員集中培訓(xùn)制度，提升辦案人員的涉礦專業(yè)素養(yǎng)，有利于甄別和查清事實(shí)，從而正確適用法律，辦成鐵案。