《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）第四十三條規(guī)定，“公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或者通過(guò)資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，按照以下方式處理：……（二）招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要采用其他采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。”在實(shí)踐中，對(duì)于如何適用該條規(guī)定，變更采用其他采購(gòu)方式，從業(yè)人士不無(wú)困惑。本文就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論，并對(duì)有關(guān)法規(guī)提出修改建議。
87號(hào)令第四十三條所稱(chēng)不足3家情形包括以下三種情形：一是投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家，即投標(biāo)截止后提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人不足3家，具體指投標(biāo)人2家、投標(biāo)人1家，以及沒(méi)有投標(biāo)人3種情形。二是通過(guò)資格審查的投標(biāo)人不足3家，即投標(biāo)截止后提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人為3家以上，但通過(guò)資格審查的投標(biāo)人不足3家，具體指通過(guò)資格審查的投標(biāo)人2家、通過(guò)資格審查的投標(biāo)人1家，以及沒(méi)有通過(guò)資格審查的投標(biāo)人3種情形。三是通過(guò)符合性審查的投標(biāo)人不足3家，即投標(biāo)截止后提交投標(biāo)文件并通過(guò)資格審查的投標(biāo)人為3家以上，但通過(guò)符合性審查的投標(biāo)人不足3家。由于通過(guò)資格審查和符合性審查的投標(biāo)人才是有效投標(biāo)人，這里具體指有效投標(biāo)人2家、有效投標(biāo)人1家，以及沒(méi)有有效投標(biāo)人3種情形。
從邏輯上講，87號(hào)令第四十三條所稱(chēng)的其他采購(gòu)方式是指公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式，包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)和框架協(xié)議采購(gòu)。但從框架協(xié)議采購(gòu)制度的特殊性以及該條的立法本意上講，該條所稱(chēng)的其他采購(gòu)方式不包括框架協(xié)議采購(gòu)。框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)行兩階段采購(gòu)和入圍制，其適用情形、程序要求等具有特殊性和嚴(yán)格性。出現(xiàn)投標(biāo)人不足3家情形，可以變更采用框架協(xié)議的余地非常小。同時(shí)，變更采用框架協(xié)議采購(gòu)，會(huì)嚴(yán)重減損采購(gòu)效率，有違該條所含提高采購(gòu)效率的立法本意。更重要的是，出現(xiàn)投標(biāo)人不足3家，變更采用其他4種非招標(biāo)采購(gòu)方式，均可以達(dá)致繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)、提高采購(gòu)效率的目的。
若出現(xiàn)2家情形，因?yàn)榭梢孕纬筛?jìng)爭(zhēng)或可能形成競(jìng)爭(zhēng)，所以必然是變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢(xún)價(jià)。若出現(xiàn)1家或者沒(méi)有投標(biāo)人情形，因?yàn)闊o(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)，所以必然是變更采用單一來(lái)源采購(gòu)。然而，變更采用其他采購(gòu)方式也不是任意為之，而是必須同時(shí)具備以下條件：
第一，必須是在公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)不足3家情形。換言之，在邀請(qǐng)招標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)不足3家情形，不得適用87號(hào)令第四十三條規(guī)定，變更采用其他采購(gòu)方式。對(duì)于貨物和服務(wù)的邀請(qǐng)招標(biāo)，不論公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與否，均為有限競(jìng)爭(zhēng)，并非所有符合資格條件的供應(yīng)商均可參加競(jìng)爭(zhēng)。采用從省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取或者采購(gòu)人書(shū)面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件供應(yīng)商名單的，備選的符合資格條件供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的2倍。換言之，在投標(biāo)截止前，明知的符合資格條件的備選供應(yīng)商（最少）要有6家，僅隨機(jī)抽取并邀請(qǐng)其中的（最少）3家投標(biāo)。采用發(fā)布資格預(yù)審公告征集，雖然不要求備選的符合資格條件供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的2倍，但也不是所有符合資格條件的供應(yīng)商均能參加投標(biāo)。在此情況下，在投標(biāo)截止后，出現(xiàn)不足3家情形，準(zhǔn)予變更采用其他采購(gòu)方式，與其繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，這明顯違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則。出現(xiàn)1家或沒(méi)有投標(biāo)人情形，準(zhǔn)予變更采用單一來(lái)源采購(gòu)方式，更是如此?！墩少?gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)74號(hào)令）第二十七條第二款規(guī)定，“公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有2家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后可以與該2家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)。”該條款僅對(duì)“公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目”出現(xiàn)2家情形且符合74號(hào)令第二十八條規(guī)定條件的，準(zhǔn)予變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，則很能說(shuō)明上述道理。
第二，必須是招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款。招標(biāo)文件有沒(méi)有不合理?xiàng)l款，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行論證，并結(jié)合是否發(fā)生質(zhì)疑、投訴或舉報(bào)等情況作出說(shuō)明。在需求調(diào)查階段，對(duì)招標(biāo)文件有沒(méi)有不合理?xiàng)l款已開(kāi)展論證的，不必重復(fù)論證。在實(shí)踐中，出現(xiàn)投標(biāo)人為1家的情形，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以下做法并不符合87號(hào)令第四十三條提高采購(gòu)效率的立法本意：以供應(yīng)商具有唯一性為由變更采用單一來(lái)源采購(gòu)；在申請(qǐng)批準(zhǔn)前組織專(zhuān)業(yè)人員對(duì)供應(yīng)商具有唯一性進(jìn)行論證，并對(duì)論證意見(jiàn)進(jìn)行公示。且出現(xiàn)此種投標(biāo)人為1家的情形，大多也不符合政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二十七條對(duì)政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定的“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”解釋。除非符合該法定解釋?zhuān)駝t屬于適用法律錯(cuò)誤。
第三，必須是招標(biāo)程序符合規(guī)定。招標(biāo)程序是否符合規(guī)定，由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出判斷，并結(jié)合是否發(fā)生質(zhì)疑、投訴或舉報(bào)等情況作出說(shuō)明。
第四，變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢(xún)價(jià)的，必須符合其適用情形。變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)的，不受此限。對(duì)于有法定適用情形的采購(gòu)方式，只有符合其法定適用情形，才能采用。此為政府采購(gòu)法第六十四條第一款規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序法定的基本要義，不因其是首次采用還是變更之后采用而有所區(qū)別。當(dāng)然，政府采購(gòu)法另有規(guī)定的除外。符合政府采購(gòu)法第三十條第一項(xiàng)以及74號(hào)令第二十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的“招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的”，可以變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，屬于競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用情形。符合74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定的“公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有2家”且符合第二十八條規(guī)定條件的，準(zhǔn)予變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判，屬于“政府采購(gòu)法另有規(guī)定”的情形，也可視為競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用情形。74號(hào)令第二十八條規(guī)定的條件實(shí)際上就是87號(hào)令第四十三條規(guī)定的“招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定”。然而，74號(hào)令以及《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》），沒(méi)有政府采購(gòu)法第三十條第一項(xiàng)以及74號(hào)令第二十七條那樣可以變更采用詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的規(guī)定。因此，適用87號(hào)令第四十三條規(guī)定，變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者詢(xún)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)符合其法定適用情形。對(duì)于不符合競(jìng)爭(zhēng)性磋商或詢(xún)價(jià)的法定適用情形，如果準(zhǔn)予其變更采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商或詢(xún)價(jià)，則會(huì)出現(xiàn)服務(wù)項(xiàng)目也可變更采用詢(xún)價(jià)的結(jié)果。而根據(jù)政府采購(gòu)法第三十二條有關(guān)詢(xún)價(jià)適用情形的規(guī)定，詢(xún)價(jià)只能適用于貨物項(xiàng)目。74號(hào)令第三條也并未將詢(xún)價(jià)擴(kuò)大適用于服務(wù)項(xiàng)目。若出現(xiàn)1家或者沒(méi)有投標(biāo)人的情形，由于無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)，只能采用非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，而法定非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式只有1種即單一來(lái)源采購(gòu)，并無(wú)選擇余地。如果法定非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式超過(guò)1種的,那么也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其法定適用情形進(jìn)行選擇。
第五，必須經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)提交的招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的說(shuō)明，以及相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的論證意見(jiàn)進(jìn)行審查。對(duì)于滿足規(guī)定要求的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)采用其他采購(gòu)方式。對(duì)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，采購(gòu)人自行決定是否適用87號(hào)令第四十三條規(guī)定采用其他采購(gòu)方式，并無(wú)報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的義務(wù)。對(duì)于招標(biāo)文件有沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序是否符合規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)自行作出判斷。對(duì)于招標(biāo)文件有沒(méi)有不合理?xiàng)l款無(wú)法準(zhǔn)確判斷的，也應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行論證。在需求調(diào)查階段，已開(kāi)展論證的，不必重復(fù)論證。
同時(shí)符合以上條件的，可以變更采用其他采購(gòu)方式。然而，對(duì)于投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或通過(guò)資格審查的投標(biāo)人不足3家的，在變更采用其他采購(gòu)方式后，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下條件，采購(gòu)活動(dòng)才能繼續(xù)開(kāi)展。
第一，不得改變?cè)袠?biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件。準(zhǔn)確地說(shuō)，不得降低原招標(biāo)文件規(guī)定的資格要求和實(shí)質(zhì)性要求。準(zhǔn)予降低原招標(biāo)文件規(guī)定的資格要求和實(shí)質(zhì)性要求，但未充分告知其他供應(yīng)商或潛在供應(yīng)商并給予其參加競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，有違公平競(jìng)爭(zhēng)原則。
第二，在變更之后，2家或1家必須是通過(guò)資格審查和符合性審查的供應(yīng)商即有效供應(yīng)商。理由如下：一是如果不是有效供應(yīng)商，那么實(shí)際上降低了該貨物或服務(wù)項(xiàng)目的資格要求或?qū)嵸|(zhì)性要求。二是如果不是有效供應(yīng)商，那么該2家或1家供應(yīng)商的響應(yīng)就不能滿足原招標(biāo)文件規(guī)定的采購(gòu)需求，即采購(gòu)人的實(shí)際采購(gòu)需求。而如果該2家或1家供應(yīng)商的響應(yīng)能滿足采購(gòu)人的實(shí)際采購(gòu)需求，那么難言該貨物或服務(wù)項(xiàng)目的“招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款”。
第三，在公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中沒(méi)有投標(biāo)人或沒(méi)有有效投標(biāo)人，需要向某一特定供應(yīng)商或原投標(biāo)人以外的某一特定供應(yīng)商進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)的，該供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是符合原招標(biāo)文件規(guī)定的有效供應(yīng)商，理由同上。
87號(hào)令第四十三條的立法目的是破解出現(xiàn)投標(biāo)人不足3家情形導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展的僵局，提高采購(gòu)效率。立法如此設(shè)計(jì)是對(duì)采購(gòu)人利益與市場(chǎng)主體利益進(jìn)行衡量的結(jié)果。特別是在沒(méi)有投標(biāo)人或沒(méi)有有效投標(biāo)人但符合該條規(guī)定的情況下，準(zhǔn)予采購(gòu)人徑行選擇交易對(duì)象，既是對(duì)采購(gòu)人利益的保護(hù)，也是對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)。
然而，從以上討論也可看出，政府采購(gòu)法和87號(hào)令的相關(guān)規(guī)定有待修改和完善。
第一，87號(hào)令第四十三條不夠明確。應(yīng)當(dāng)限定該條僅適用于公開(kāi)招標(biāo)，并對(duì)以下要求作出規(guī)定：一是在變更之后不得改變?cè)袠?biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件；二是在變更之后2家或1家必須是通過(guò)資格審查和符合性審查的供應(yīng)商；三是在公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中沒(méi)有投標(biāo)人或沒(méi)有有效投標(biāo)人，需要向某一特定供應(yīng)商或原投標(biāo)人以外的某一特定供應(yīng)商進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)的，該供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是符合原招標(biāo)文件規(guī)定的有效供應(yīng)商；四是應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)招標(biāo)文件有沒(méi)有不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證，但在需求調(diào)查階段已進(jìn)行論證的除外；五是對(duì)已出席評(píng)標(biāo)活動(dòng)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，課以按照采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的要求對(duì)原招標(biāo)文件有沒(méi)有不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證的義務(wù)。
第二，87號(hào)令第四十三條沒(méi)有同第四十一條第二款、第四十四條第二款進(jìn)行銜接。根據(jù)87號(hào)令第四十一條第二款規(guī)定，投標(biāo)人不足3家的，不得開(kāi)標(biāo)。根據(jù)87號(hào)令第四十四條第二款規(guī)定，合格投標(biāo)人不足3家的，不得評(píng)標(biāo)。出現(xiàn)這兩種不足3家情形變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或詢(xún)價(jià)后，1家或者沒(méi)有有效供應(yīng)商的，采購(gòu)活動(dòng)仍將無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展。根據(jù)74號(hào)令第三十七條第三項(xiàng)、第五十條第三項(xiàng)，以及《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》第三十四條第三項(xiàng)等規(guī)定，在采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)1家或沒(méi)有有效供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)活動(dòng)。為此，應(yīng)對(duì)與87號(hào)令第四十三條相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。
方案一是修改政府采購(gòu)法的廢標(biāo)條款，即第三十六條第一款規(guī)定。若出現(xiàn)投標(biāo)人或通過(guò)資格審查或者符合性審查的投標(biāo)人為2家或1家情形，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，準(zhǔn)予繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。若出現(xiàn)沒(méi)有投標(biāo)人或沒(méi)有有效投標(biāo)人，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，準(zhǔn)予變更采用單一來(lái)源采購(gòu)。同時(shí)，廢止87號(hào)令第四十一條第二款、第四十四條第二款規(guī)定。財(cái)政部于2022年7月15日公布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）即采用此方案。其中，第四十三條規(guī)定，“實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)后，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家或者一家，采購(gòu)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款，且采購(gòu)程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”。但《征求意見(jiàn)稿》對(duì)出現(xiàn)沒(méi)有投標(biāo)人或有效投標(biāo)人情形準(zhǔn)予變更采用單一來(lái)源采購(gòu)未作規(guī)定。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第五十三條第一款第一項(xiàng)及第二款規(guī)定，財(cái)政部有將此任務(wù)交由修訂87號(hào)令完成的意圖?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第五十三條第一款規(guī)定，“在政府采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)：（一）競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)不足三家的，但本法第四十四條以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的情形除外。”同條第二款規(guī)定，“屬于前款第一項(xiàng)至三項(xiàng)情形的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，需要改變采購(gòu)方式的，由采購(gòu)人依照本法確定。”然而，筆者更傾向于通過(guò)修訂政府采購(gòu)法來(lái)完成前述任務(wù)。同屬于不足3家情形，應(yīng)當(dāng)在高位階法同步解決，此為法的完備化、體系化要求。
方案二是在政府采購(gòu)法修訂一時(shí)難以完成的情況下，先行對(duì)87號(hào)令第四十三條進(jìn)行修改。即在變更采用競(jìng)爭(zhēng)性非招標(biāo)采購(gòu)方式后，若出現(xiàn)1家或者沒(méi)有有效供應(yīng)商情形，準(zhǔn)予向該供應(yīng)商或向參加采購(gòu)活動(dòng)以外的符合原招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件和實(shí)質(zhì)性條件的某一特定供應(yīng)商，進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)。達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，不再課加報(bào)批義務(wù)。
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
